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互聯網金融監管行政法律制度構建必要性及因應之道

2019-08-22  來源: 中國經濟網   浏覽量:
在全球加強宏觀審慎監管的背景下,對互聯網金融的監管不容懈怠。對此,互聯網金融監管行政法律制度的完善將發揮重要作用。

本網訊:在全球加強宏觀審慎監管的背景下,對互聯網金融的監管不容懈怠。對此,互聯網金融監管行政法律制度的完善將發揮重要作用。從作爲行政法調整對象及行政相對人等的制度“需求側”而言,互聯網金融存在著“互聯網”+“金融”的風險;從作爲行政主體等的制度“供給側”而言,政府作爲“理性經濟人”的“自私舉動”及無法避免的“管制俘獲”也一再加劇了互聯網金融發展中潛在的各類風險。在因應之道上,要著重革新行政法理念、重構監管主體、完善准入立法、強化處罰立法、健全救濟體系。


  互聯網金融在爲傳統金融帶來新理念、注入新活力的同時,卻也不可否認存在著許多問題,亟須行政法學及時跟進互聯網金融發展最新形勢,及時發現和抓住互聯網金融發展中的主要問題和風險點,以期從行政法學視角提出有針對性的監管措施,進而建立和完善互聯網金融監管行政法律制度。此前,在學術界對互聯網金融監管行政法律制度這一概念尚很陌生的情況下,首先要對互聯網金融發展是否需要建立和完善互聯網金融監管行政法律制度給予解答,才能爲更好地構建中國特色的互聯網金融監管行政法律制度奠定基礎。


  一、分析的維度


  隨著“經濟學帝國主義”的勃興,需求與供給這對經濟學上的概念亦被引入社會學、管理學、法學等領域,成爲分析問題的重要工具。在行政法學的研究中,雖然行政相對人和行政主體歸屬于對行政法律制度的“需求方”或“供給方”的界限並非泾渭分明,但考慮到對行政法律制度需求分析的需要,運用“矛盾分析法”,按照事物的主要特點、主要方面對其進行歸類分析,將行政相對人視爲對行政法律制度的“需求方”,將行政主體視爲“供給方”,也是一種較爲穩妥的劃分。由此,在對互聯網金融監管行政法律制度進行分析時,筆者將互聯網金融企業、互聯網金融消費者等行政相對人劃歸對行政法律制度的“需求方”,而將“一行兩會”、行業協會、自律組織等行政主體劃歸對行政法律制度的“供給方”,分別從“需求側”和“供給側”切入,分析對互聯網金融監管行政法律制度的需求,以從中“窺探”構建完善的互聯網金融監管行政法律制度的必要性。


  二、需求側:風險防控與弱者保護


  (一)互聯網金融風險的持續爆發産生對互聯網金融監管行政法律制度的需求


  1.普遍的觀點:互聯網金融既有傳統金融普遍面臨的風險,也有自身面臨的“互聯網”+“金融”風險


  風險無處不在,風險無時不有。我們已經進入了全面風險時代。互聯網金融“爆發式”增長,既爲社會經濟的變革與繁榮帶來重大機遇,也給金融領域商業模式的創新和發展提供了充足動力。但不可否認的是,互聯網金融將互聯網和金融結合起來的特點並沒有改變其金融的本質,因此,按照“金融活動與風險相伴而生”的金融常識,互聯網金融不僅沒有擺脫傳統金融活動所面臨的流動性風險、操作風險等系列風險,“互聯網”的負載反而令它面臨的風險又衍生出了一些新的特征。


  浙江大學光華法學院李有星等指出,互聯網金融平台野蠻生長,存在諸多亂象,風險高發,不僅嚴重影響了正常的金融秩序,而且對互聯網金融自身的發展而言也必定産生負面的聲譽影響。[1]西南政法大學葉旺春甚至從金融安全的高度來審視互聯網金融存在的風險。葉春旺認爲,互聯網金融存在的風險對金融安全的影響主要體現在三個方面:一是互聯網傳播速度之快、傳播範圍之廣、交叉傳染性之強導致一旦産生互聯網金融風險就可能誘發金融的新的系統性風險;二是互聯網開放式的網絡通訊系統、安全性有待增強的TCP/IP協議、不完善的密鑰管理和加密技術、普遍存在的黑客攻擊、網絡金融詐騙等均對資金技術管理提出了更高的要求;三是互聯網金融交易主體通過網絡完成支付交易,導致對資金流動的監控産生更大的困難,爲洗錢提供了更便利的條件,如通過虛假的商品交易來將非法資金進行“合法”轉移。[2]陶震提出互聯網金融機構的合法性難以界定是互聯網金融發展中面臨的一個很大的風險。陶震認爲,很多互聯網金融機構在發展過程中,選擇了小額貸款公司、有限合夥私募基金、投資咨詢公司、財務公司等形式,然而在從事互聯網金融業務過程中超越業務範疇的情況時有發生,實際開展的業務則有變相吸收存款、非法集資甚至非法發售公司股份、非法募集基金、發售彩票等非法行爲。[3]


  2.筆者的觀點:互聯網金融案件時有發生的態勢說明互聯網金融並非“風平浪靜”,同時也應認識到互聯網金融各具體類型還面臨著各具特點的風險


  互聯網金融領域裏各類風險警示我們務必加強互聯網金融監管,就行政法而言,則是要完善相關的行政法律制度,滿足互聯網金融對監管行政法律制度的需要。事實上,如果說以上的分析是學者、專家或實務界人士從理論角度對互聯網金融面臨風險所做的總結,從實務或案例的角度,我們依然可以窺探互聯網金融領域風險頻仍的特點。


  一是關于互聯網金融的信用風險。從經營的角度而言,互聯網金融涉及從事互聯網金融業務的企業一方,也涉及享受互聯網金融服務的客戶一方,有些業務模式下,除互聯網金融平台之外,還會形成借款人和貸款人之間的法律關系。在此,互聯網金融企業一端的信用風險問題是首先要關注的風險點,當前,一些互聯網金融企業“出事”似已成爲常態,互聯網金融領域裏的詐騙甚至“跑路”的現象比比皆是。如2015年8月超400億元的昆明泛亞“日金寶”的龐氏騙局還沒有解決之際,在2015年12月又爆發了安徽钰成集團“E租寶”涉嫌非法吸收公衆存款案,涉案金額逾700億元。[4]


  二是關于互聯網金融的技術風險。互聯網金融平台遭遇黑客攻擊已經不是“新聞”,畢竟在衆多人眼中互聯網金融平台就是賺錢的絕佳渠道。目前,在互聯網金融領域,黑客攻擊的方式、方法或途徑主要有兩種:一種是黑客通過技術手段入侵互聯網平台,竊取或破壞關鍵數據;二是直接的物理攻擊,破壞互聯網金融平台正常的金融服務。[5]人人貸、好貸網、拍拍貸等多家互聯網金融平台均遭受過黑客攻擊,出現了平台頁面無法打開的現象,投資人無法進入網站及提現,黑客趁機對互聯網金融平台的運營者提出“勒索”要求。


  三是關于互聯網金融的操作風險。高漢認爲,操作風險更多的來自于投資者或互聯網金融從業人員的操作不當。他舉例對此進行說明,2013年8月,光大證券股份有限公司的業務人員進行高頻交易,在下單之際,未對可用資金額度進行有效的校驗控制,導致生成了巨量訂單,以致引起了股指、期指的巨幅波動,很多投資者都遭受了較大的損失。[6]


  筆者認爲,在互聯網金融領域,産生的很多案例足以對不同類型的風險加以解釋和說明,從以上例舉的案例中已經可以窺探互聯網金融風險頻仍的態勢,也可以看出防範化解互聯網金融風險的需要産生了對互聯網金融監管行政法律制度的需求。 


  (二)金融消費者權益亟須保護的現實産生對互聯網金融監管行政法律制度的需求


  金融消費者是指從金融服務機構接受其所提供的金融商品或服務的人,包括自然人和法人,但不包括專業投資機構和具備一定財力或專業知識正在從事需要一定市場准入門檻的金融商品交易的自然人和法人。[7]金融消費者之所以需要保護,是因爲:


  1.信息的不對稱性


  在整個金融市場中,充斥著琳琅滿目且複雜多樣的金融商品和金融服務,消費者在購買相關金融商品時,對利益的追逐往往讓他們蒙上了原本“智慧的眼睛”和“理性的心靈”,在某些時候甚至成爲“待宰的羔羊”,這種情況的産生就是源自于金融領域消費者和經營者之間的信息不對稱。如果行政機關不能進行適度的規制,借助行政的力量,並依托完善的行政法律制度加以規範,則信息不對稱的問題就會愈發嚴重。


  2.投資者適當性


  金融市場對專業知識和技能的需求遠非普通人依靠日常的生活經驗所能解決,特別是隨著金融創新的不斷深入,金融産品日趨多樣化,金融交易結構日趨複雜化,高風險、高難度進一步體現在金融市場發展的各個領域之中,金融消費者各自的經濟實力、專業水平和對風險的把控及偏好都各不相同,這也決定了並非所有的金融商品都毫無區分地適合每一個層次和每一個類型的金融消費者。一般而言,金融經營單位出于“趨利”的動機,希望把所有的金融商品銷售出去,爲此,若缺乏適當的制度限制,他們自身並沒有對金融消費者適當性進行甄別的動力,在很多金融從業人員心中“只要消費者買,金融機構賣,能賺錢才是王道”,爲此,立法機關、行政機關等建立必要的行政法律制度引導、規範金融經營主體對投資者適當性進行甄別,以此既規範金融經營主體的經營行爲、強化對金融消費者的保護,更借此完善金融監管的相關行政法律制度,提升監管的實效性。


  3.金融交易主體之間力量的懸殊對比


  金融機構的實力龐大,金融消費者往往勢單力孤,成爲事實上的“弱勢群體”,當金融消費者權益受到侵害時,自己往往很難全方位維護自身權益,此時需要更爲強大的監管機構作爲後盾,也更加需要完善的法律制度對金融機構進行有效監管、對消費者權益進行全面保護。


  4.市場監管的正當性


  任何不考慮特殊情況、一概而論實施“買者自負”原則,使得很多因爲監管者疏忽而導致的投資者損失無法得到賠償。[8]就中國的情況而言,若實踐中完全采用“買者自負”的法律原則,必然對投資者權益造成不適當的影響,最終阻礙中國金融市場發展。因此,從市場監管正當性的角度而言,對因疏忽而導致的監管失策、失職進而給投資者造成損失進行賠償不失爲一個明智之舉,爲此,就要制定完善的金融監管法律法規規範監管機關的行爲,最大限度地制約監管機關的疏忽、肆意和濫權。


  三、供給側:有限理性與管制俘獲


  (一)有限理性:政府的局限性決定了應加強互聯網金融監管行政法律制度建設


  按照美國學者馬奇的研究,“公共組織的組織目標的模糊性”“組織決策過程的模糊性”“組織決策憑借曆史經驗的模糊性”及“對信息解釋和理解的模糊性”均決定了政府決策的有限理性特征,而政府的真實決策過程則驗證了政府的“有限理性”,正是由于政府不可避免的“有限理性”特征,導致在政府決策方面可能存在的“問題得到解決”“忽略問題的決策”“與問題無關的決策”等三種決策結果中後兩種占據非常大的比例,成爲“司空見慣”的現象。[9]筆者認爲,在一般的政府決策領域,充斥著諸多的“有限理性”的事例,在互聯網金融領域,政府的“有限理性”也現實存在著。在“互聯網金融”首次出現在政府工作報告中的2015年,充斥政府工作報告全文的是對“互聯網金融”的“寬容”,政府大力鼓勵互聯網金融的發展,而在監管方面則采取相對寬松的態度,甚至出現了互聯網金融是否應被監管的爭論,更不用提在監管手段和監管技術方面存在的不足,結果在2015年就接連出現了一系列互聯網金融“大案”。互聯網金融亂象頻現,風險的不斷湧現“倒逼”政府開始關注互聯網金融風險並采取系列措施整治互聯網金融亂象。也許在新事物出現的前期,其好與壞,都要經過一段時間的觀察,應該采取何種監管政策,制定什麽樣的法規加以規制,都要經過一段時間的摸索。但這也從一個角度說明了政府不是“萬能的”,政府是“有限理性”的組織體。再進一步講,雖然“金融市場有風險,投資需謹慎”,但政府決策的“有限理性”作爲一種“客觀存在”,確實給行政相對人甚至行政主體本身帶來了非常不利的影響。最大限度減少政府的“有限理性”,勢必能夠發揮好行政法律制度在政府的“理性”與“有限”之間的“平衡器”作用,進而減少前述“忽略問題的決策”“與問題無關的決策”的決策結果,大幅增加“問題得到解決”的決策結果。


  (二)管制俘獲:政府存在被“俘獲”的可能直接影響了互聯網金融監管的效能


  在互聯網金融領域中,如同金融行業中其他領域一樣,存在著管制者和被管制者的區分,管制者是作爲國務院委托代理人的證監會、銀保監會等,被管制者則是從事互聯網金融業務的各個單位。回顧互聯網金融從無到有的過程,當前已經在互聯網金融領域占據一定市場、擁有一定地位的經營者或其股東都是曾經在金融、實業等領域中取得了一定成就的企業或個人。他們在長期的經營、發展過程中,建立了有效的溝通渠道,而政府方面爲促進經濟發展,推動互聯網金融新興産業邁向新台階,同時也希望自身出台的管制政策和法律可以得到有效的實施進而更順利地實現管制目標,爲此,管制者也努力去尋找被管制者的支持,履行互聯網金融監管職責的各個管制者向大型的互聯網金融平台“輸送”有利于其發展的管制法律、政策,幫助其獲得超額收益,而互聯網金融的經營者則向監管者“輸送”監管者需要的“對價”,這種“對價”包括但不限于金錢,助推金融監管者管制目標的更順利實現等。


  事實上,隨著互聯網金融的不斷發展,互聯網金融企業的數量日漸增多,互聯網金融企業的實力日漸提升,互聯網金融企業爲了自身的利益,彼此之間抱團的現象將日漸明顯,“管制俘獲”的動力及能力都將進一步提升。在發展過程中,彼此之間既有競爭,又有合作,合作是爲了爭取有利于既有互聯網金融企業的政策,是爲了賺取更大的額外收益,此種利益交織、利益一致促使他們形成了事實上的利益集團,他們通過組建全國性或地方性的互聯網金融民間組織來采取一致行動,進而影響政府監管者的政策、決策,以獲取巨大的利益。此種情況下,爲了有效克服互聯網金融監管領域中的“管制俘獲”現象,更加有必要不斷完善互聯網金融監管行政法律制度,以此來規制、規範監管者及被監管者的行爲,進而盡可能地減少“管制俘獲”現象的發生。


  四、互聯網金融監管行政法律制度之構建


  (一)革新行政法理念:對互聯網金融監管原則吸收與借鑒


  在傳統行政體系和行政法框架下,行政法理念更多的還是圍繞政府如何“用權”、法律如何“控權”展開,在對社會和經濟生活的調控上體現的是政府如何“管好”,這是一種典型的單向權力思維模式,是管制行政思維的必然産物。而公共行政改革以政府職能收縮和市場價值回歸爲目標的方向的變化,也逐步改變了行政體系,影響著傳統的行政法理念,行政機關開始逐步把行政對象置于與其平等的地位來思考問題、解決問題、管理社會,在行政手段上也逐步開始運用行政契約、行政指導等民主性的手段,服務的行政思維開始深入公共行政,影響行政法理念。在互聯網金融領域,本身就具有非常強大的公衆參與的基因,一個受到認可的金融産品,在互聯網平台上,能夠以超越過去千萬倍的速度傳播,傳播範圍的廣泛性在理論上甚至可以直達全球,這個過程本身就不是依靠強制手段來實現的,而是依靠互聯網平台上各個受衆的自覺,他們本身是平等的。行政主體對互聯網金融産品供給者和需求者的監管不能單純依靠強制手段,在“管”的同時要提升服務意識,融入“管制”+“服務”的行政理念。同時,還需要進一步考慮互聯網金融監管方面的其他原則,將相關基因與“管制”+“服務”的行政理念進行融合,在互聯網金融監管行政法律制度構建中,創新性地融入適度監管、分類監管、協同監管等互聯網金融監管原則,打造適用于互聯網金融監管的行政法理念。


  (二)重構監管主體:科學厘定互聯網金融監管權力配置


  作爲一種範式,行政主體理論構成了我國行政法學體系的一塊基石,對學術研究之促動衆所公認。[10]在對互聯網金融監管的研究中,提及行政主體,主要可以落腳在監管主體上。改革開放以來,我國共進行了八次規模較大的政府機構改革。金融監管主體也從中國人民銀行一家逐步演化出中國銀監會、中國證監會和中國保監會,形成以“一行三會”爲主導的金融監管機構體系。2018年的政府機構改革,打破了維持十余年的金融監管架構,將中國銀監會和中國保監會進行整合,目前“中國銀行保險監督管理委員會”已正式挂牌,雖然機構整合並非只是挂牌那麽簡單,但不同金融業態監管部門的整合已表明國家致力打造綜合金融監管體系的態度,監管部門的整合在某種意義上也代表著對過去理論上堅守的金融領域“分業經營”“分業監管”理念的松動,“混業經營”、綜合監管或將成爲未來的趨勢。互聯網金融從誕生開始,其內含的既具傳統金融的普遍基因又具獨特屬性,決定了對互聯網金融的監管不能單純依靠傳統的金融監管機構,而至少應在不打破現有行政主體框架的前提下,在新成立的中國銀行保險監督管理委員會和中國證監會的體系內分別設立專司互聯網金融監管的部門,並建立相應的聯絡機制,構畫出科學合理的權力框架體系,賦予互聯網金融監管部門包括行政許可、指導、檢查、處罰等一系列相應的監管權力,確保權力法定、配置合理,既有力保障互聯網金融監管之所需,也最大限度避免“有限理性”及“管制俘獲”。


  (三)完善准入立法:把好互聯網金融行業的“入門關”


  論及准入問題,在行政法學者的第一印象裏就會立即與“行政許可”聯系起來。在互聯網金融領域,政府賦予某家企業從事互聯網金融特定領域內的經營權限,必然要通過“行政許可”這一行政行爲,按照現行的《行政許可法》規定,行政許可的達成需要經過申請—審查—准予的過程,其中申請側重由行政相對人完成,而審查和准予則主要由行政機關完成,雙方的行爲共同構成了一個完整的行政許可行爲。目前,除了國家層面的《行政許可法》之外,在金融領域,中國人民銀行、證監會、原銀監會及原保監會均頒布實施了各自領域內的行政許可規章,對證券、銀行及保險領域內的行政許可事項進行規範,如原銀監會頒布的《行政許可實施程序規定》,但也只是對行政許可的程序性事項作出了規定。從嚴格意義上而言,監管部門僅僅只是把行政許可立法作爲程序法來加以看待,對金融行政許可的受理條件、審查標准等沒有在行政許可方面的立法中作出規範,而是仍然試圖依靠某個金融具體領域的立法來對行業准入作出限定。目前,尚沒有針對互聯網金融領域的准入作出有針對性約束的制度體系,如果在行政相對人針對某個互聯網金融領域從事經營活動提出許可申請時,行政監管機構仍然按照傳統金融監管思維、傳統金融監管模式及傳統金融監管立法對互聯網金融進行審查,則必然不能滿足互聯網金融創新發展的需要,其結果必然會因爲“過度監管”而扼殺一些可能具有較強發展潛力的互聯網金融形態,因此,確有必要制定專門針對互聯網金融的許可辦法,既要確保不滿足條件的堅決不能讓其進入互聯網金融領域,也要確保許可立法設定的標准符合互聯網金融發展的特點和要求,做到標准適度與執法從嚴的平衡。


  (四)強化處罰立法:讓互聯網金融監管對象“不敢越雷池半步”


       行政處罰是我國行政機關實施行政管理的重要手段之一,[11]在國家行政權力體系中占有十分重要的位置。在互聯網金融領域,風險頻發、亂象不斷、違法現象徒增,究其原因,很重要的一點就是缺乏針對互聯網金融領域的專門性行政處罰體系。相比于傳統金融,互聯網金融是一個充滿“暴利”的領域,短期內就能造就很多“億萬富豪”,而其因違法所付出的代價則顯得“微不足道”,這也讓很多人爲之迷失,讓互聯網金融成爲近年來違法犯罪較多的領域之一。顯然,這既不利于國家金融管理秩序的有序穩定,也不利于社會和諧和金融消費者合法權益的維護,因此,構建互聯網金融監管行政法律體系就必須打造互聯網金融行政處罰體系,在行政處罰上要嚴之又嚴,處罰的目的就是旗幟鮮明地打擊互聯網金融領域的違法違規現象。不僅如此,還要特別注意互聯網金融領域行政違法行爲的類型化研究,比如,有學者指出,根據各種互聯網金融機構在支付、信息處理、 資源配置上的差異,可以將現有互聯網金融機構劃分成五種主要類型:(1)金融互聯網化,包括網絡銀行、 手機銀行、 網絡證券公司、 網絡金融交易平台、 金融産品的網絡銷售;(2)移動支付與第三方支付;(3)基于大數據的網絡貸款(以阿裏小貸爲代表);(4) P2P 網絡貸款;(5)衆籌融資。[12]可以以此爲切入點,研究總結各個互聯網金融領域違法行爲的特點,提出並制定有針對性的行政處罰措施,使互聯網金融行政處罰體系實現全覆蓋,體現針對性,彰顯威懾性。


  (五)健全救濟體系:爲互聯網金融消費者構築權利保障之“銅牆鐵壁”


  行政法律救濟體系是一個涵蓋行政複議、行政訴訟、國家賠償的完整法律系統,其功能不僅在于定紛止爭、解決糾紛,而且在于監督行政、發展法律,[13]更重要的是,完善的行政法律救濟體系可以給處于被管理對象地位上的組織和個人的權益保護提供牢靠的“安全網”。隨著我國行政法律救濟體系的日益完善,越來越多的公民和組織拿起行政訴訟等法律武器,爲捍衛自己的權益與政府機關在法律的博弈場上開展較量,並最終贏得了“官司”,保護了自身利益。在互聯網金融監管領域,健全救濟體系,不僅可以爲金融消費者權益保護提供一道道堅實的屏障,更是建立了一套對政府機關或其他行政主體行使互聯網金融監管權力行之有效的社會監督體系,是互聯網金融監管行政法律制度不可或缺的重要組成部分。一方面,行政救濟體系可以很好地平衡以金融消費者爲代表的公共利益和以金融機構爲代表的相應利益,如前所述,金融機構基于自身“實力”,在金融交易中往往處于強勢地位,“恃強淩弱”在互聯網金融領域並不鮮見,完善的行政法律救濟體系可以有效平衡兩者之間的利益沖突,有效保護金融消費者的權益;另一方面,無論是金融消費者,還是金融機構,在遇到行政主體違法行政、權力濫用、怠于執法時,向法院提起訴訟,通過救濟途徑可以對行政權力進行控制,以減少“權力尋租”或“管制俘獲”。


  互聯網金融風險持續爆發的事實,各具體業態的“暗流湧動”,加上金融消費者權益容易遭受損害而以其一己之力難以應對的現實,都反映出“需求側”呼喚互聯網金融監管行政法律制度的迫切期待。政府的有限理性,在互聯網金融發展中同樣會表現出的“絕對利己”,還有互聯網金融領域並不鮮見的“管制俘獲”,也表明“供給側”對互聯網金融監管行政法律制度有著同樣的期許和期待。雖然我們並不能指望互聯網金融監管行政法律制度的建構和完善成爲醫治互聯網金融發展中“百病”的“良藥”,但理論的分析與事實的驗證,一再說明互聯網金融監管行政法律制度是不可或缺的。筆者期待本文“抛磚引玉”,能夠引起學界對互聯網金融監管行政法律制度研究的關注和興趣,進而爲相關制度的構建貢獻更多智慧。(稿源:中國經濟網  責任編輯:宿波)


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